Ngay cả những chính sách có mục đích tốt và được suy xét thận trọng nhất vẫn không tạo ra tác động mong muốn nếu không được thực thi một cách phù hợp. Rất tiếc là khoảng cách giữa ý tưởng và thực tế thường khá rộng. Thiếu sót của chính phủ thường bắt nguồn từ việc không thể hiện thực hóa những ý tưởng chính sách hay. Năng lực yếu kém của chính quyền là một trong những điều mà những người hoài nghi việc cấp viện trợ cho người nghèo hay viện đến nhằm lý giải tại sao viện trợ nước ngoài và những nỗ lực từ bên ngoài nhằm tác động đến chính sách xã hội thường khiến tình hình các nước nghèo tồi tệ thêm.[270] Chính phủ Uganda trợ cấp cho các trường học căn cứ theo số lượng học sinh để xây dựng cơ sở hạ tầng trường lớp, mua sách giáo khoa và hỗ trợ cho các chương trình nào cần thiết cho học sinh (lương giáo viên được trích trực tiếp từ nguồn ngân sách này). Vào năm 1996, Ritva Reinikka và Jakob Svensson quyết định đi tìm câu trả lời cho câu hỏi đơn giản: Bao nhiêu phần trăm quỹ do trung ương phân phối thực sự đến tay các trường học?[271] Họ cử thẳng các đội khảo sát đến từng trường học và hỏi xem những trường này nhận được bao nhiêu trợ cấp. Sau đó so sánh con số này với dữ liệu tiền quỹ được phân phát đến các trường được lưu trên máy tính. Kết quả khiến người ta không khỏi giật mình: Chỉ 13% nguồn quỹ đến tay trường học. Hơn một nửa số trường học được khảo sát không nhận được bất cứ khoản trợ cấp nào. Câu hỏi đặt ra là phải chăng rất nhiều tiền đã rơi vào túi riêng của các viên chức địa phương.

Rất dễ nản lòng khi phát hiện những kết quả như vậy (nghiên cứu tương tự ở nhiều quốc gia khác càng khẳng định xu hướng này). Người ta thường hỏi vì sao chúng tôi cứ làm những việc đang làm: “Quan tâm làm gì chứ?” Đó là những vấn đề “nhỏ”. William Easterly từng phê bình phương pháp thử nghiệm đối chứng ngẫu nhiên (RCT) trên blog riêng như sau: “RCT không giúp trả lời đầy đủ những vấn đề lớn thuộc lĩnh vực phát triển, chẳng hạn như tác động của một thể chế hay chính sách vĩ mô tốt lên khắp nền kinh tế như thế nào”. Sau đó, ông đi đến kết luận rằng “áp dụng RCT khiến các nhà nghiên cứu phát triển hạ thấp kỳ vọng.”[272]

Tuyên bố này phản ánh quan điểm của thể chế có đồng tiền mạnh trong số các nền kinh tế phát triển ngày nay. Theo quan điểm này, vấn đề thực sự của phát triển không phải là tìm ra chính sách phù hợp mà là sắp xếp hợp lý quy trình chính trị. Nếu chính trị đúng đắn thì sẽ xuất hiện những chính sách tốt. Và ngược lại, chính trị không đúng đắn thì không thể thiết kế hay thực thi chính sách phù hợp trên mọi quy mô. Không cần phải tìm cách tốt nhất để chi tiêu một đồng đô la cho trường học nếu 87 xu trong số đó vốn chẳng bao giờ tới được tay nhà trường. Theo đó (hay người ta giả định rằng) “vấn đề lớn” cần phải có “đáp án lớn” – là cách mạng xã hội, chẳng hạn như chuyển qua mô hình dân chủ hiệu quả.

Trái ngược hẳn với quan điểm trên, chẳng có gì ngạc nhiên khi Jeffrey Sachs nhìn nhận tham nhũng là một kiểu bẫy nghèo: Nghèo đói sinh tham nhũng và tham nhũng lại gây ra đói nghèo. Ông đề xuất hãy phá vỡ bẫy nghèo này bằng cách tập trung vào cải thiện hoàn cảnh sống của những người nghèo ở các nước đang phát triển: Viện trợ cho những mục tiêu cụ thể (chẳng hạn kiểm soát dịch sốt xuất huyết, sản xuất lương thực, nước sạch và đảm bảo điều kiện vệ sinh sinh hoạt) mà bên viện trợ có thể dễ dàng theo dõi, đôn đốc. Sachs khẳng định nâng cao chất lượng sống sẽ tạo điều kiện để xã hội và chính phủ duy trì pháp luật.[273]

Nếu căn cứ theo quan điểm trên, thì vẫn có thể thực hiện thành công các chương trình viện trợ cụ thể trên quy mô lớn ở các nước nghèo và trì trệ bởi nạn tham nhũng. Theo Hội nghị Minh Bạch Quốc tế năm 2010, Uganda đứng thứ 127 trong tổng số 178 quốc gia về mức độ tham nhũng (đỡ hơn Nigeria, cùng mức độ trầm trọng với Nicaragua và Syria và tệ hơn nhiều so với Eritrea). Liệu giáo dục có đạt được tiến bộ gì không trước khi Uganda giải quyết được vấn đề vốn nghiêm trọng hơn là tham nhũng?

Tuy nhiên có một điều rất thú vị trong câu chuyện của Reinikka và Svensson. Khi kết quả nghiên cứu được công bố ở Uganda, một làn sóng phản đối gay gắt đã buộc Bộ Tài chính định kỳ hàng tháng phải bắt đầu đưa thông tin về số tiền phân phát đến từng quận cho trường học trên các tờ báo lớn của quốc gia (và các tờ báo ngôn ngữ địa phương). Đến năm 2001, khi Renikka và Svensson tiến hành khảo sát trường học một lần nữa, họ ghi nhận thấy bình quân các trường nhận được 80% tiền mà họ đáng ra được nhận. Khoảng một nửa hiệu trưởng các trường nhận ít trợ cấp hơn mức đáng ra được nhận đều đệ đơn khiếu nại, và cuối cùng là hầu hết các trường đều nhận được tiền trợ cấp. Không nghe nói có điều tiếng gì chống lại những trường khiếu nại hay tờ báo cho đăng tải thông tin đó. Dường như giới chức địa phương chỉ biển thủ tiền khi không ai dòm ngó, và sẽ không làm nữa nếu việc đó trở nên khó khăn hơn. Nhìn chung, những tên trộm tiền trợ cấp chính phủ thực hiện hành vi ăn cắp vì không ai thèm giữ.

Hành động của hiệu trưởng các trường ở Uganda mở ra một khả năng thú vị: Nếu hiệu trưởng trường học ở thôn quê có thể chống trả nạn tham nhũng, thì có lẽ không cần thiết phải đợi đến lúc lật độ chính phủ hay thay đổi xã hội sâu sắc mới triển khai được các chính sách phù hợp. Suy xét cẩn thận và đánh giá ráo riết giúp chúng tôi thiết kế hệ thống kiểm tra tham nhũng và những yếu kém trong quá trình hoạt động. Chúng tôi không “hạ thấp tham vọng”: Chúng tôi tin việc cải thiện từng bước một cùng với tích lũy những đổi thay nho nhỏ đôi khi sẽ tạo nên một cuộc cách mạng thầm lặng.

KINH TẾ CHÍNH TRỊ

Nạn tham nhũng, hay đơn giản là lạm quyền, gây ra những yếu kém cực kỳ nghiêm trọng. Nếu giáo viên hay y tá không đến chỗ làm, chính sách giáo dục hay y tế sẽ không được thực thi. Nếu tài xế xe tải hối lộ để chở quá tải so với quy định, hàng tỉ đô la xây dựng đường sá sẽ bị lãng phí dưới bánh xe.

Đồng nghiệp của chúng tôi là Daron Acemoglu và người đồng sự lâu năm, James Robinson từ trường đại học Harvard là hai nhân vật sâu sắc nhất đại diện cho quan điểm ảm đạm rất phổ biến trong kinh tế học ngày nay. Đó là nếu các thể chế chính trị không được điều chỉnh thì các quốc gia không thể thực sự phá triển, nhưng đâu dễ gì chỉnh sửa các thể chế. Acemoglu và Robinson định nghĩa thể chế như sau: “Các thể chế kinh tế hình thành động lực kinh tế, động lực để đào tạo, tiết kiệm và đào tạo, cải tiến và áp dụng công nghệ mới, v.v… Thể chế chính trị quy định khả năng người dân kiểm soát các chính trị gia.”[274]

Thông thường các nhà kinh tế học cũng như các nhà khoa học chính trị hay nhìn nhận thể chế ở góc độ vĩ mô. Trong suy nghĩ của họ, thể chế phải được viết hoa – các THỂ CHẾ kinh tế chẳng hạn như quyền sở hữu tài sản hay hệ thống thuế khóa; các THỂ CHẾ chính trị chẳng hạn như dân chủ hay tự chủ, tập quyền hay phân quyền, bầu cử phổ thông hay hạn chế. Luận điểm trong cuốn sách Why Nations Fail[275][276]của Acemoglu và Robinson phản ánh quan điểm được các học giả kinh tế chính trị[277] công nhận rộng rãi, theo đó những thể chế (theo nghĩa rộng) này là yếu tố quyết định thành công hay thất bại của một xã hội. Thể chế kinh tế phù hợp sẽ khuyến khích người dân đầu tư, tích lũy và phát triển công nghệ mới, kết quả là xã hội sẽ phát triển thịnh vượng. Thể chế kinh tế bất cập gây tác dụng ngược lại. Một vấn đề nữa là giới cầm quyền, những người có khả năng định hướng các thể chế kinh tế, lại không thấy ích lợi gì trong việc tạo điều kiện để người dân phát triển và trở nên giàu có. Họ thường trục lợi cá nhân được nhiều hơn nếu nền kinh tế áp đặt nhiều hạn chế về việc ai được phép làm gì (và họ sẽ nới lỏng những quy định này theo hướng có lợi cho bản thân) và sức cạnh tranh có thể giúp họ củng cố quyền lực. Đây là lý do tại sao thể chế chính trị lại quan trọng – chúng tồn tại để ngăn không cho những người đứng đầu tổ chức nền kinh tế theo hướng phục vụ cho lợi ích cá nhân. Nếu vận hành hiệu quả, các thể chế chính trị sẽ đảm bảo những người đứng đầu không đi chệch quá xa khỏi lợi ích chung.

Tiếc là các thể chế không phù hợp thường sẽ dung dưỡng những thể chế không phù hợp khác, từ đó tạo nên một vòng luẩn quẩn đôi khi được gọi là “luật sắt của chính thể đầu sỏ.” Những ai có quyền lực dưới các thể chế chính trị thì sẽ làm sao để đảm bảo để các thể chế kinh tế vận hành theo hướng làm giàu cho họ. Và khi giàu có đến một mức nào đó họ thường sử dụng tiền bạc để ngăn chặn mọi âm mưu hất cẳng họ khỏi chiếc ghế quyền lực.

Theo Acemoglu và Robinson, cái bóng đổ dài của các thể chế chính trị bất chính là nguyên nhân khiến nhiều quốc gia đang phát triển không thể phát triển. Những quốc gia này kế thừa một hệ thống các thể chế từ thời kỳ thuộc địa. Những thể chế đó được giới cầm quyền thực dân đặt ra không phải vì sự phát triển quốc gia mà để bóc lột tối đa tài nguyên vì lợi ích của mẫu quốc. Sau khi giành độc lập, giới cầm quyền mới cảm thấy giữ nguyên thể chế bóc lột trước kia sẽ thuận tiện hơn nên tiếp tục áp dụng để phục vụ cho lợi ích bản thân, vô hình trung tạo nên một vòng luẩn quẩn. Ví dụ, theo một bài viết mà nay đã trở thành kinh điển của Acemoglu, Robinson và Simon Johnson, chính quyền thực dân Châu Âu thường đặt ra các thể chế tồi tệ cho những quốc gia mà họ không thể chiếm thuộc địa trên quy mô lớn vì các thứ dịch bệnh trên quốc gia nó (những quốc gia này bị khai thác bóc lột từ xa), và những thể chế tồi tệ đó vẫn được duy trì sau khi quốc gia giành độc lập.[278]

Abhijit và Lakshmi Iyer tìm thấy một ví dụ ấn tượng về bóng đen bao trùm của các thể chế chính trị ở Ấn Độ.[279] Trong suốt thời kỳ bị thực dân Anh chiếm làm thuộc địa, mỗi quận có chế độ thu gom thu nhập từ đất đai khác nhau. Lý do của sự sai khác này phần lớn là ngẫu nhiên (áp dụng thể chế nào phụ thuộc vào ý thức hệ của quan chức người Anh chịu trách nhiệm quản lý quận đó cũng như quan điểm phổ biến ở Anh vào thời điểm chiếm đóng). Dưới chế độ zamidar, địa chủ địa phương được giao trách nhiệm thu thuế đất. Quy định này là nhằm củng cố quyền lực và tăng cường mối quan hệ phong kiến. Còn dưới chế độ rayatwar, nông dân tự chịu trách nhiệm các khoản thuế má: Những khu vực này phát triển các mối quan hệ xã hội theo chiều rộng và có tính hợp tác hơn. Đáng chú ý là 150 năm đã trôi qua kể từ khi chế độ thu gom thu nhập từ đất đai bị bãi bỏ, nhưng ngày nay tại những khu vực đặt dưới ách thống trị của giai cấp tinh hoa, các mối quan hệ xã hội vẫn căng thẳng hơn, sản lượng nông nghiệp thấp hơn, ít trường học và bệnh viện hơn so với những khu vực đặt dưới sự quản lý của làng xã.

Acemoglu và Robinson cho rằng những quốc gia từng là thuộc địa không phải là không thể thoát khỏi vòng luẩn quẩn của thể chế chính trị và thể chế kinh tế bất cập. Tuy nhiên để làm được điều đó không chỉ cần kết hợp các nguồn lực một cách phù hợp mà còn phải có ít nhiều may mắn. Hai ví dụ minh hoạ được tập trung phân tích là Cách mạng Vinh quang ở Anh và Cách mạng Pháp. Tuy nhiên hai cuộc chính biến này xảy ra cách đây ít nhất 200 năm, không có tính thời sự lắm. Kết thúc cuốn sách, Acemoglu và Robinson đề xuất một số giải pháp có thể giúp các quốc gia thoát khỏi vòng luẩn quẩn nhưng khá dè dặt trong ý kiến đưa ra.

Có hai quan điểm khác có ảnh hưởng khá rộng, tuy đồng quan điểm với Acemoglu và Robinson về tầm quan trọng của thể chế nhưng không quá bi quan như vậy. Hai nhóm quan điểm này hoàn toàn trái ngược nhau: Một cho rằng nếu quốc gia nào bị bế tắc do thể chế không phù hợp thì những quốc gia giàu có trên thế giới có nghĩa vụ phải giúp đỡ cải thiện hệ thống thể chế, thậm chí bằng vũ lực nếu cần thiết. Quan điểm kia lại cho rằng nếu cố đấm ăn xôi thay đổi thể chế hoặc áp đặt chính sách từ trên xuống thì chỉ chuốc lấy thất bại, vì chỉ có thể thay đổi từ trong ra ngoài.

Một cách khả dĩ để phá vỡ vòng luẩn quẩn thể chế không phù hợp là du nhập ảnh hưởng từ bên ngoài. Pail Romer, vốn nổi tiếng với công trình nghiên cứu có tính tiên phong về tăng trưởng kinh tế cách đây vài thập kỷ, nghĩ ra một giải pháp có vẻ rất tuyệt vời: Nếu ta không thể vận hành đất nước thì nên “giao thầu” cho người nào có thể làm được.[280] Tuy nhiên điều hành một quốc gia không phải chuyện đùa. Vì vậy Romer đề nghị nên bắt đầu từ cấp thành phố, đủ nhỏ vừa tầm quản lý và cũng đủ lớn để đem lại nhiều đổi thay. Với nguồn cảm hứng là Hồng Kông, thành phố được người Anh phát triển với nhiều thành công vượt bậc rồi sau đó trao trả lại cho Trung Quốc, ông đưa ra khái niệm “đặc khu với thể chế văn minh”. Các nước sẽ giao một vùng lãnh thổ trống cho một cường quốc. Quốc gia này sẽ chịu trách nhiệm phát triển một thành phố mới với thể chế văn minh. Bắt đầu từ con số không sẽ dễ dàng thiết lập những thông lệ tiến bộ (từ phí ùn tắc giao thông đến cách tính hóa đơn tiền điện theo chi phí biên, dĩ nhiên bao gồm cả việc được luật pháp bảo vệ quyền sở hữu tài sản). Chẳng ai bị ép buộc, tất cả cư dân đều tự nguyện đến vùng đất trống đó nên người ta sẽ không có lý do gì để phàn nàn về quy định mới.

Một nhược điểm nhỏ của quan điểm này đó là người đứng đầu quốc gia có công tác quản lý yếu kém chưa chắc sẽ đồng ý với thoả thuận “giao thầu” kiểu này. Thậm chí có đồng ý đi chăng nữa cũng khó tìm được người chịu “nhận thầu”: Đâu dễ cam kết không chiếm đóng luôn sau khi phát triển thành công một vùng đất. Một số các nhà nghiên cứu phát triển đã đào sâu phân tích vấn đề này. Trong tác phẩm The Bottom Billion: Why the Poorest Countries Are Failing and What Can Be Done About It[281] và Wars, Guns, and Votes: Democracy in Dangerous Places[282], Paul Collier, giáo sư trường đại học Oxford và nguyên là nhà kinh tế học thuộc Ngân hàng Thế giới, chỉ ra có 60 quốc gia “vô dụng” (chẳng hạn Chad, Congo, v.v…) với khoảng 1 tỉ dân cư sinh sống.[283] Những quốc gia này bị cuốn vào vòng luẩn quẩn giữa thể chế kinh tế yếu kém và thể chế chính trị bất cập. Các nước phương Tây phải có trách nhiệm giúp những nước này thoát khỏi vòng luẩn quẩn, nếu cần thiết phải can thiệp bằng quân sự. Để minh hoạ cho hành động can thiệp kiểu này, Collier trích dẫn sự kiện Anh đã hỗ trợ Cộng hoà Siera Leone thực hiện dân chủ hóa thành công.

Một trong những người công khai phê bình đề xuất của Collier không ai khác chính là William Easterly.[284] Theo Easterly, chiếm đóng dễ dàng hơn nhiều so với điều hành quốc gia hiệu quả. Một ví dụ gần đấy đó là nỗ lực thảm bại của Mỹ nhằm thiết lập thể chế dân chủ cởi mở với thị trường tại Iraq.[285] Nhưng nếu nhìn một cách khái quát thì không có chìa khóa nào mở được mọi ổ khóa. Thể chế phải được điều chỉnh cho phù hợp với hoàn cảnh cụ thể của từng quốc gia nên nếu cứ cố áp đặt từ trên xuống thì thường sẽ phản tác dụng. Cải cách dù có khả thi đi chăng nữa vẫn phải tiến hành từng bước một. Và cũng nên nhìn nhận rằng thể chế nào tồn tại hẳn cũng phải có lý do.[286]

Nghi ngờ nỗ lực của các chuyên gia nước ngoài, Easterly cũng hoài nghi cả việc tiếp quản lẫn viện trợ nước ngoài. Một phần vì viện trợ thường dùng để tác động lên chính sách, nhưng cái giá phải trả đôi lúc lại là nền chính trị rối loạn nếu cứ tiếp tục chi viện trợ trong khi những người đứng đầu thì tham ô nhũng nhiễu.[287]

Nhưng Easterly không bi quan. Ông vẫn tin rằng các quốc gia sẽ tự tìm ra con đường đi đến thành công, nhưng phải để họ tự mình xoay xở. Ông không ủng hộ quan điểm về sử dụng chuyên gia và từng tuyên bố không có “chìa khóa tra vừa mọi ổ khóa”, tuy nhiên ông đưa ra lời khuyên về sự tự do. Tự do nghĩa là tự do về mặt chính trị, tự do về mặt kinh tế và “một trong những tác nhân bị đánh giá thấp nhất” là tự do thị trường.[288] Chính theo quan điểm này, ta cần phải để “7 tỉ doanh nhân” tự quyết định số phận của mình.[289] Thị trường tự do sẽ tạo điều kiện để những người chủ kinh doanh tương lai bắt tay khởi nghiệp và tạo nên của cải nếu thành công. Với tư cách là một wallah cầu tích cực, Easterly cũng mong muốn các chính phủ ngừng cung ứng giáo dục và chăm sóc sức khỏe cho đối tượng dân cư thờ ơ. Thay vào đó, hãy để họ được tự do chọn cách học tập và chăm sóc sức khỏe phù hợp xuất phát từ lợi ích tập thể của nhóm dân cư này.

Dĩ nhiên có nhiều trường hợp người ta cảm thấy thị trường tự do không đem lại kết quả như mong đợi. Như Easterly chỉ ra,[290] trước hết, có thể người nghèo không có khả năng tham gia vào thị trường và cần hỗ trợ cho đến khi thị trường tìm đến họ. Thứ hai, cần có một số quy tắc để vận hành thị trường và xã hội. Ví dụ, một người không biết đi xe đôi khi vẫn muốn lái xe. Nhưng vì lợi ích chung của xã hội, người này tốt nhất không nên điều khiển phương tiện giao thông. Rõ ràng nếu thị trường bằng lái xe bị thả nổi thì không thể chặn được những trường hợp như trên. Vấn đề là khi chính quyền yếu kém hoặc tham nhũng, thị trường tự do có khuynh hướng tự nhiên hình thành từ nạn hối lộ và tham ô. Theo kết quả nghiên cứu phân phối bằng lái xe ở Dehli, biết lái xe không phải là yếu tố cần thiết để có bằng lái, mà quan trọng là người ta có sẵn sàng chi tiền hay không.[291] Tại Dehli, cung cầu bằng lái xe diễn ra trong một thị trường tự do, nhưng không ai trong chúng ta mong muốn một thị trường tự do kiểu này. Thách thức là ở chỗ làm thế nào nhà nước thực hiện vai trò chức năng của mình với mục tiêu là tránh những hậu quả không mong muốn của thị trường tự do.

Vì vậy chính phủ các nước phải cung ứng một số mặt hàng cơ bản, đồng thời củng cố những quy tắc và chuẩn mực vốn cần thiết cho vận hành thị trường. Theo Easterly, dân chủ sẽ giúp người dân phản hồi lên chính phủ, buộc chính phủ phải có trách nhiệm giải quyết những vấn đề quan trọng. Vậy thì câu hỏi tiếp theo sẽ là các thể chế thị trường tự do và dân chủ sẽ hình thành ra sao? Easterly rất nhất quán trong quan điểm của mình: Ông chỉ ra rằng tự do không thể áp đặt từ bên ngoài vào, nếu không thì đó chẳng còn là tự do nữa. Do đó, những thể chế này phải hình thành và xuất phát từ cấp cơ sở đi lên. Những gì ta có thể làm được là vận động thực thi quyền cá nhân và bình đẳng cá nhân.[292]

Tuy nhiên, bài học chính yếu trên cơ sở phân tích lịch sử của Acemoglu và Robinson là; thể chế yếu kém rất dai dẳng và không thể tự nhiên mất đi. Cũng như họ, chúng tôi cũng nghi ngờ nguy cơ từ việc áp đặt để thay đổi thể chế toàn bộ từ bên ngoài, nhưng đồng thời vẫn hy vọng mọi chuyện đâu sẽ vào đó nếu người ta có cơ hội tự xoay xở. Điều khác biệt trong quan điểm của chúng tôi là phải tiếp tục lạc quan: Chúng tôi đã chứng kiến nhiều thay đổi quan trọng về mặt thể chế ở phía rìa xã hội, ngay cả khi không có sự can thiệp ồ ạt nào từ bên ngoài hay cách mạng xã hội trên quy mô lớn.

Thực ra, chúng tôi cảm thấy toàn bộ cuộc tranh luận trên đây chưa đề cập đến một khía cạnh rất cơ bản trong định nghĩa về thể chế, đó là: Thể chế quyết định các nguyên tắc ràng buộc. Điều này hẳn nhiên bao gồm những THỂ CHẾ được các nhà kinh tế học và các nhà khoa học chính trị tập trung phân tích, là yếu tố quan trọng quyết định trong các tranh luận về dân chủ, phân quyền, quyền sở hữu tài sản, hệ thống giai cấp xã hội, v.v…

Nhưng mỗi THỂ CHẾ ở cấp độ này cần được hiểu thông qua nhiều thể chế cụ thể ở từng quốc gia. Chẳng hạn luật sở hữu đất đai được cấu thành nên từ nhiều luật khác nhau – ai được sở hữu cái gì (ví dụ quy định hạn chế người nước ngoài sở hữu biệt thự gỗ đặc trưng ở Thụy Sĩ), quyền sở hữu nghĩa là gì (Ở Thụy Điển, người ta có quyền đi bộ khắp nơi, kể cả trên đất thuộc sở hữu tư nhân), hệ thống pháp luật kết hợp với những hành động của cảnh sát nhằm thực thi những quy định này (xét xử theo hình thức bồi thẩm đoàn phổ biến ở Mỹ, nhưng không phổ biến ở Anh hay Tây Ban Nha) và nhiều mặt khác nữa. Thể chế dân chủ quy định ai có đủ điều kiện điều hành cơ quan nào, ai có quyền bầu cử và chiến dịch bầu cử nên tổ chức như thế nào, những cách thức hợp pháp để vận động phiếu bầu và gây cảm tình với cử tri. Về mặt này, ngay cả những thể chế chuyên quyền đôi khi vẫn chừa chỗ cho người dân tham gia ý kiến. Chúng tôi nhấn mạnh nhiều lần trong cuốn sách này rằng: Quan trọng là chi tiết. Các thể chế cũng không phải là ngoại lệ. Để thực sự hiểu tác động của thể chế lên đời sống của người nghèo, cần phải thay đổi góc nhìn từ THỂ CHẾ viết hoa sang thể chế viết thường, tức là “quan sát từ dưới lên”.[293]

NHỮNG THAY ĐỔI Ở BÊN RÌA

Acemoglu và Robinson bi quan như vậy một phần do trên thực tế rất hiếm thấy có quốc gia nào thành công khi thay đổi từ chế độ chuyên chế độc tài và tham nhũng sang chế độ dân chủ hiệu quả. Cách “quan sát từ dưới lên” sẽ cho ta thấy điều đầu tiên là: không phải lúc nào cũng phải thay đổi chính thể một cách căn bản để cải thiện trách nhiệm giải trình của chính phủ cũng như giải quyết tình trạng tham nhũng.

Cải cách dân chủ toàn diện rất hiếm gặp, nhưng vẫn có trường hợp áp dụng được nguyên tắc dân chủ trong một chính thể độc tài, tất nhiên mức độ hạn chế và ở cấp độ địa phương. Cải cách bầu cử vẫn diễn ra ở những nơi tưởng chừng là chuyên chế độc tài chẳng hạn như Indonesia dưới chế độ Suharto, Brazil trong suốt thời kỳ độc tài quân sự hay Mexico dưới thời cầm quyền của Đảng Cách mạng Thể chế (PRI). Gần đây hơn, bầu cử địa phương được đưa vào áp dụng ở Ả Rập Xê-Út vào năm 2005, Yê-men vào năm 2001. Thế giới phương Tây thường tỏ thái độ hoài nghi đối với những cải cách này. Theo họ, các cuộc bầu cử đều bị sắp đặt kết quả từ trước và viên chức dân cử gần như không có quyền lực. Tuy nhiên có những bằng chứng thuyết phục cho thấy ngay cả những cuộc bầu cử địa phương kém hoàn thiện nhất vẫn tạo nên đổi thay đáng kể trong cách làm việc của chính quyền sở tại. Đầu những năm 80, các cuộc bầu cử ở cấp độ làng xã dần dần được đưa vào áp dụng ở khu vực nông thôn Trung Quốc. Ban đầu, Đảng Cộng sản vẫn là người quyết định ai được phép tham gia tranh cử. Các chi bộ Đảng tiến hành bầu cử ở địa phương theo hướng dẫn của bí thư chi bộ được chỉ định. Vẫn có bỏ phiếu công khai và theo ghi nhận thì thùng phiếu thường đầy ắp phiếu bầu. Tuy vẫn còn nhiều thiếu sót nhưng một nghiên cứu[294] đã phát hiện thấy tác động đáng kinh ngạc mà cải cách bầu cử có thể mang lại. Người dân nhận được giải trình tốt hơn từ phía chính quyền địa phương. Từ khi tiến hành bầu cử, chính quyền làng xã thường nới lỏng các chính sách bất cập từ Trung ương, chẳng hạn chế độ một con vốn rất hà khắc ở Trung Quốc. Thỉnh thoảng các làng cũng phân phối lại đất canh tác, và đối tượng thu lợi không ít từ việc làm này là nông dân thuộc tầng lớp “trung nông”. Chi tiêu công cũng phục vụ tốt hơn nhu cầu của người dân.

Tương tự, vẫn có thể đấu tranh chống tham nhũng mà không cần sửa đổi thể chế căn bản. Những biện pháp can thiệp tương đối thẳng thắn vẫn có khả năng đem lại thành công rực rỡ, chẳng hạn như chiến dịch báo chí do chính phủ Uganda thực hiện. Hoặc câu chuyện thú vị từ Indonesia. Tại đây nạn tham nhũng vẫn hoành hành dù chế độ độc tài Suharto đã sụp đổ. Năm 2010, Indonesia đứng thứ 110 trong số 178 quốc gia được Tổ chức Minh bạch Quốc tế xếp hạng theo chỉ số nhận thức tham nhũng. Có thể thấy rõ mức độ nghiêm trọng của nạn tham nhũng qua một chương trình của chính phủ do Ngân hàng Thế giới tài trợ cho nước này. Chương trình này tài trợ xây dựng cơ sở hạ tầng, bao gồm đường sá cho các ngôi làng. Chính quyền địa phương ăn bớt quỹ công dễ dàng bằng cách khai khống tiền vật liệu và nhân công ảo. Đồng nghiệp của chúng tôi là Benjamin Olken đã thuê các đội kỹ sư đào đường lấy mẫu vật liệu ở khoảng 600 ngôi làng. Sau đó ước tính chi phí và so sánh với con số báo cáo nhận được. Một đội khác phỏng vấn những người tham gia dự án xây dựng để biết tiền công thực sự chi cho công nhân. Kết quả cho thấy tình trạng ăn bớt vật tư, vật liệu khá phổ biến: 27% tiền lương nhân công và 20% tiền vật liệu bị bòn rút. Tệ hơn nữa, tiền không phải là thứ duy nhất bị phung phí. Chiều dài quãng đường không khác gì so với thiết kế (vì nếu không thì chuyện ăn bớt sẽ lộ ra trắng trợn) nhưng thiếu vật liệu đồng nghĩa với chất lượng làm đường cẩu thả, chỉ cần vài trận mưa là đủ cuốn trôi gạch đá.[295]

Trong một nỗ lực nhằm đấu tranh phòng chống tham nhũng, các cơ quan chức năng đã lên tiếng về việc kiểm toán thi công và công bố kết quả công khai cho người dân. Tuy nhiên đơn vị kiểm toán của Chính phủ không thực sự trung thực vì họ cũng chính là những người ”trong cuộc”. Tuy nhiên theo kết quả nghiên cứu của Olken, nhờ kiểm toán thi công, nạn bòn rút tiền nhân công và vật tư đã giảm xuống 1/3 so với những nơi không thực hiện kiểm toán (địa phương bị kiểm toán được chọn ngẫu nhiên).

Tại bang Rajasthan, Ấn Độ, chúng tôi phối hợp với Sở Cảnh sát địa phương, phái “khách hàng bí mật” hay “người bị hại giả mạo” đến đồn cảnh sát trình báo các vụ việc nhỏ nhặt không có thật chẳng hạn như bị mất cắp điện thoại, hay bị “Eve-teasing” (cụm từ được dùng rộng rãi ở Ấn Độ ám chỉ hành vi quấy rối tình dục phụ nữ trên đường phố) v.v…[296] Ở Ấn Độ người ta đánh giá các đồn cảnh sát dựa trên số lượng hồ sơ chưa tìm ra hung thủ, càng nhiều hồ sơ dở dang thì chất lượng đánh giá càng kém. Do đó, chỉ có cách tiếp nhận càng ít vụ án càng tốt thì mới mong cải thiện kết quả đánh giá. Trong đợt trình báo giả mạo đầu tiên, chỉ 40% vụ việc thực sự được tiếp nhận hồ sơ (khi đó người bị hại giả phải nói rõ rằng họ đang làm khảo sát). Với tỉ lệ như vậy thì chẳng lạ gì khi người nghèo hiếm khi trình báo những vụ án nhỏ lẻ cho cảnh sát.

Lực lượng cảnh sát ở Ấn Độ là ví dụ minh họa khá sát cho một thể chế thực dân đã ăn sâu vào nếp nghĩ của người dân. Đúng là lực lượng cảnh sát ban đầu được thiết lập nhằm bảo vệ quyền lợi của chế độ thực dân nhưng sau khi giành độc lập, Ấn Độ vẫn không hề có động thái cải cách nào. Đạo luật Cảnh sát năm 1861 hiện vẫn còn hiệu lực! Kể từ năm 1977, thành viên của Ủy ban Cải cách Lực lượng Cảnh sát đề xuất thay đổi toàn diện nhưng việc thực thi đến nay vẫn hạn chế. Tuy vậy hệ thống hành pháp của Ấn Độ đã bớt cứng nhắc so với trước đây.

Cuối mỗi lần trình báo vụ án mà được cảnh sát ghi nhận, người đóng vai bị hại sẽ tiết lộ họ đang tham gia thử nghiệm. Do đó cảnh sát biết còn có nhiều người bị hại giả mạo khác ở khắp nơi đang tìm cách trình báo những vụ việc nhỏ lẻ. Mặc dù số liệu hồ sơ vụ án không phải báo cáo với cấp trên, cũng không có hình thức phê bình hay xử phạt nào, nhưng tỉ lệ vụ việc trình báo được ghi nhận vẫn tăng đáng kể. Từ 40% ở lần khảo sát đầu tiên tới 70% ở lần khảo sát thứ tư. Cảnh sát không phân biệt được đâu là người bị hại thật đâu là người đến khảo sát (vì tất cả người tham gia đều là dân địa phương chính gốc), nên đành phải tích cực tiếp nhận đủ loại hồ sơ. Chính nỗi sợ bị kiểm tra mà không biết đã giúp lực lượng cảnh sát làm tròn chức trách của mình hơn.

Giám sát từ trên xuống là chuyện xưa như quả đất. Nhưng việc kiểm toán và khảo sát bí mật tỏ ra khá hiệu quả vì thông tin một khi tung ra có thể trở thành bằng chứng để trừng phạt những kẻ phạm. Như vậy có lẽ chỉ cần vài người trong hệ thống có niềm tin vào công tác chống tham nhũng là đủ.

Công nghệ thông tin vô cùng hữu ích. Khởi xướng bởi Nandan Nilekani, (người từng điều hành Infosys, một trong những công ty phần mềm lớn nhất nước), Ấn Độ hiện đang nỗ lực cung cấp “mã số nhận diện duy nhất” cho mỗi người dân. Mỗi mã số này liên kết với dấu vân tay và ảnh chụp con ngươi của người đó. Mục tiêu của dự án chưa từng có này là bất kỳ ai đã đăng ký vào hệ thống sẽ được nhận dạng ở bất kỳ nơi nào có bị thiết bị nhận diện dấu vân tay. Một khi dự án hoàn tất, có thể ứng dụng nhiều nơi, ví dụ yêu cầu người dân quét dấu vân tay để nhận trợ cấp hạt ngũ cốc từ những cửa hàng giá rẻ của Chính phủ. Như vậy chủ cửa hàng sẽ khó mà bán ngũ cốc trợ cấp với giá thị trường rồi khai là đã bán cho người nghèo. Hệ thống thể chế của Ấn Độ vẫn còn nhiều yếu kém, nhưng “điều chỉnh kỹ thuật” này có thể góp phần cải thiện đáng kể cuộc sống của người nghèo (dù chúng tôi chưa có bằng chứng chứng tỏ hiệu quả tác động, do hệ thống trên vẫn đang được xây dựng).

PHÂN QUYỀN VÀ DÂN CHỦ TRONG THỰC TIỄN

Trong một hệ thống mà THỂ CHẾ nhìn chung còn “bất cập”, tất nhiên phải cải thiện trách nhiệm giải trình của chính phủ với người dân cũng như giải quyết tình trạng tham nhũng. Tuy nhiên chẳng có gì đảm bảo THỂ CHẾ tốt trong thực tế sẽ vận hành hiệu quả. Vẫn cần kiểm chứng ở cấp cơ sở. Điều hiển nhiên này được những người bi quan với thể chế tán thành. Tuy nhiên, người ta thường không nhìn nhận đúng tầm quan trọng của những sửa đổi tưởng chừng rất nhỏ bé.

Một ví dụ nổi bật về tác động của những đổi thay nhỏ như vậy diễn ra Brazil. Chế độ bỏ phiếu giấy của Brazil ngày trước khá phức tạp. Cử tri phải chọn lựa ứng cử viên từ một danh sách dài, sau đó ghi tên (hoặc số thứ tự) của ứng cử viên mà họ muốn bầu vào lá phiếu. Ở một quốc gia có đến 1/4 người trưởng thành không biết đọc biết viết, quy định này vô hình trung đã tước quyền bầu cử của rất nhiều cử tri. Trung bình mỗi cuộc bầu cử có đến gần 25% phiếu bầu không hợp lệ và không được xét tới. Cuối những năm 90, bầu cử điện tử được đưa vào áp dụng, ban đầu ở các thành phố lớn, sau đó phổ biến khắp các địa phương. Một màn hình đơn giản cho phép cử tri chọn số thứ tự của ứng cử viên. Hình ảnh của ứng cử viên cũng sẽ hiện lên màn hình trước khi cử tri xác nhận phiếu bầu. Cải cách này đã đem lại kết quả ngoài dự kiến vì mục đích ban đầu chỉ đơn giản là để kiểm phiếu dễ dàng hơn. Số lượng phiếu bầu không hợp lệ ở những thành phố áp dụng bầu cử điện tử giảm tới 11% so với những nơi chưa chuyển đổi sang hệ thống bầu cử mới. Bây giờ cử tri nghèo hơn, ít học hơn cũng bỏ phiếu được; bản thân những chính trị gia được nhóm này bầu cũng nghèo và có trình độ học vấn thấp hơn những ứng viên khác; do đó những chính sách họ đưa ra thường hướng đến đối tượng người nghèo; cụ thể là chi tiêu công cho lĩnh vực y tế tăng, giảm số trẻ sơ sinh thiếu cân là con của những bà mẹ ít được học hành tử tế. Chỉ một điều chỉnh kỹ thuật dường như rất nhỏ bé, không hề liên quan đến chuyện tranh giành quyền lực chính trị, đã thay đổi cục diện. Tiếng nói của những người dân nghèo vốn thấp cổ bé họng nay được lắng nghe và xem xét trong tiến trình chính trị của đất nước.[297]

Quyền lực cho Dân chúng

Quy định về tiến trình chính trị của địa phương là một ví dụ khác chứng minh cho sức lan tỏa đáng kinh ngạc của những đổi thay nhỏ bé. Nhiều thể chế quốc tế ủng hộ tư tưởng mới mẻ là hãy trao cho người hưởng lợi trách nhiệm đảm bảo trường học, bệnh xá, đường sá tại địa phương vận hành hiệu quả. Nhưng người ta quên mất phải hỏi xem liệu người nghèo có thực sự muốn nhận lấy trách nhiệm này trước khi áp dụng tư tưởng nói trên vào thực tế.

Như đã ghi chép ở nhiều chương trước, hầu hết mọi nỗ lực của chính phủ nhằm cung ứng dịch vụ công cho người nghèo đều thất bại. Vậy thì đâu còn cách nào khác ngoài việc giao cho người nghèo tự thực hiện chính sách chống đói nghèo? Chất lượng dịch vụ yếu kém gây tổn hại trực tiếp đến người hưởng lợi, vì thế đúng ra họ phải là những người quan tâm đến dịch vụ công nhất. Ngoài ra, họ cũng hiểu rõ bản thân muốn gì và điều gì đang diễn ra xung quanh mình. Trao cho người nghèo quyền kiểm soát bên cung ứng dịch vụ (giáo viên, bác sĩ, kỹ sư) – nghĩa là có quyền thuê và sa thải, hoặc ít ra là có quyền được than phiền – sẽ đảm bảo những ai có động lực phù hợp và thông tin đúng đắn trở thành người ra quyết định. Trong mục viết về cung ứng dịch vụ xã hội của Báo cáo Phát triển Thế giới năm 2004, Ngân hàng Thế giới có viết rằng: “Khi thấy rủi ro đủ lớn hay lợi ích đủ nhiều thì cộng đồng sẽ ra tay giải quyết vấn đề.”[298] Hơn nữa, việc cùng nhau hành động hướng đến mục tiêu chung sẽ giúp nối lại những mối quan hệ xã hội vốn đổ vỡ bởi một mâu thuẫn nghiêm trọng nào đó. Những dự án có tên gọi Phát triển Cộng đồng do người dân chung tay thực hiện khá phổ biến ở các khu vực từng xảy ra mâu thuẫn chẳng hạn Cộng hòa Sierra Leone, Rwanda, Liberia và Indonesia.

Trong thực tế, việc thu hút sự tham gia của cộng đồng và thực thi phân quyền có ý nghĩa khá quan trọng. Chín người mười ý, vậy thì chính xác bằng cách nào cộng đồng phản ánh đúng mong muốn của nhiều người? Làm thế nào để đảm bảo cho quyền lợi của nhóm người thiệt thòi (phụ nữ, nhóm thiểu số, giai cấp thấp trong xã hội, những người không mảnh đất cắm dùi)?

Tính công bằng và hiệu quả của quá trình ra quyết định trong những hoàn cảnh như thế chủ yếu phụ thuộc vào các yếu tố chẳng hạn như quy tắc lựa chọn dự án (thông qua họp hành? biểu quyết?), ai được mời dự họp, ai phát biểu, ai chịu trách nhiệm thực hiện dự án mỗi ngày, làm thế nào để chọn ra người đứng đầu dự án, v.v… Nếu quy tắc là thiểu số phải phục tùng đa số hay người nghèo không được tham gia ý kiến thì hình thức phân quyền này chưa chắc đã có ích, trao quyền cho cấp địa phương chưa chắc duy trì được sự hòa thuận trong cộng đồng.

Khi phát hiện bị hàng xóm láng giềng tước đi quyền lợi chính đáng của mình, nhóm người chịu thiệt thòi sẽ càng thấy bất mãn.

Ví dụ như chuyện họp làng, một thể chế thiết yếu trong công tác điều hành địa phương. Đây là nơi người ta than phiền kêu ca, biểu quyết để quyết định các vấn đề ngân sách cũng như đề xuất và thông qua các dự án. Ở các nước đang phát triển, chẳng có gì thú vị trong chuyện họp hành địa phương. Cuộc họp Dự án Phát triển Kecamatan (KDP) ở Indonesia (dự án do Ngân hàng Thế giới đầu tư, trong đó cộng đồng được trợ cấp tài chính để xây dựng hay sửa chữa cơ sở hạ tầng địa phương ví dụ như đường sá hay kênh tưới tiêu) có khoảng 50 người trong số hàng trăm người trưởng thành trong làng tham gia. Một nửa trong số đó là những người có địa vị trong làng. Người tham gia họp hầu hết không hề phát biểu. Ở cuộc họp KDP nào cũng chỉ có khoảng 8 người thực sự đứng lên phát biểu và 7 người trong có xuất thân thuộc tầng lớp thượng lưu.

Rất dễ đi đến kết luận rằng luật sắt của chính thể đầu sỏ cũng tồn tại ở cấp địa phương làng xã. Nhưng một thay đổi nhỏ đã thay đổi tất cả. Ở Indonesia, tại một số làng lựa chọn ngẫu nhiên, người dân được mời dự họp bằng thư mời đàng hoàng. Việc này khiến số người tham gia thay đổi đáng kể. Số người tham dự tăng lên trung bình khoảng 65 người, bao gồm 38 người không thuộc tầng lớp cao cấp. Nhiều người tham gia đóng góp ý kiến hơn, các buổi họp cũng sôi nổi hơn. Ngoài ra, tại một số khu vực lựa chọn ngẫu nhiên, thư mời họp còn đính kèm phiếu nhận xét về cách tổ chức cuộc họp và được phát cho học sinh đem về cho phụ huynh. Tại các khu vực còn lại, trưởng làng chịu trách nhiệm phát thư mời. So với phiếu do trưởng làng phân phát, phiếu phân phát qua hệ thống trường học nhận được ý kiến nhận xét thiết thực hơn rất nhiều.

Một quy định có thể tạo nên nhiều khác biệt như vậy, nên người đặt ra quy định có vai trò vô cùng quan trọng. Nếu địa phương tự quyết thì nhiều khả năng tầng lớp trên sẽ là người làm luật. Do đó tốt hơn hết là chính quyền Trung ương đứng ra thiết lập cơ chế phân quyền vì lợi ích của những người kém ưu thế hơn hay ít quyền lực hơn. Trao quyền cho người dân, nhưng không phải trao tất cả quyền lực.

Một ví dụ cụ thể minh họa cho biện pháp can thiệp từ trên xuống là quy định về người được dân làng cử làm đại diện. Việc đó nhằm đảm bảo tiếng nói đại diện cho nhóm thiểu số vẫn được lắng nghe, và có thể tạo nên sự khác biệt.

Hệ thống chính quyền làng xã ở Ấn Độ, còn gọi là gram panchayat (hội đồng làng) phải tuân theo những quy định như vậy. Hội đồng làng được người dân bầu 5 năm/lần và làm nhiệm vụ quản lý cơ sở hạ tầng công ích tại địa phương, chẳng hạn như giếng nước, xây dựng trường học, đường sá, v.v… Nhằm bảo vệ quyền lợi cho nhóm thấp cổ bé họng, người ta quy định phải dành cho phụ nữ và thành viên của các nhóm thiểu số khác (bao gồm tầng lớp xã hội thấp kém) một tỉ lệ các vị trí lãnh đạo nhất định trong hội đồng làng. Tuy nhiên quy định bắt buộc phải có phụ nữ hay nhóm thiểu số đại diện không có ý nghĩa gì một khi giới chóp bu hoàn toàn giành quyền kiểm soát panchayat. Cho dù bản thân những người nắm quyền thực sự không được phép tranh cử vào hội đồng, họ vẫn tiếp tục điều hành đằng sau bức bình phong là vợ hay người hầu thuộc đẳng cấp thấp của mình. Vào năm 2001, Raghabendra Chattopadhyay thuộc Viện Quản lý Kolkata, Ấn Độ cùng Esther quyết định tiến hành khảo sát panchayat để tìm hiểu xem liệu những lãnh đạo phụ nữ có đầu tư vào loại hình cơ sở hạ tầng khác không. Họ đã bị mọi người, từ bộ trưởng bộ phát triển nông thôn tại Kolkata cho đến nhân viên khảo sát (cùng nhiều học giả địa phương), cảnh báo rằng tất cả sẽ chỉ là công cốc. Mọi người cho rằng người đứng đằng sau điều khiển là pradhanpatis (chồng của các pradhan, đại diện nữ trong hội đồng làng), còn những người phụ nữ rụt rè, thường không được học hành tới nơi tới chốn ấy, rất nhiều trong số đó hãy còn che mặt trùm đầu, chắc chắn không dám tự đưa ra quyết định.

Tuy nhiên kết quả khảo sát hoàn toàn ngược lại. Tại bang Tây Bengal, theo hạn định, 1/3 số ghế trong hội đồng làng được lựa chọn ngẫu nhiên mỗi nhiệm kỳ 5 năm sẽ được “dành sẵn” cho những người lãnh đạo là phụ nữ. Tại những ngôi làng này, chỉ phụ nữ mới được tham gia tranh cử những vị trí đó. Chattopadhyay và Esther so sánh cơ sở hạ tầng địa phương sẵn có tại những ngôi làng có cơ chế “dành chỗ” này với những làng không có[299] vào thời điểm mới hai năm kể từ khi đưa vào áp dụng cách làm này. Họ ghi nhận được phụ nữ đầu tư nhiều ngân sách (cố định) hơn để phát triển lĩnh vực cơ sở hạ tầng mà phụ nữ cần, cụ thể là đường sá, nước uống và giảm đầu tư cho trường học. Người ta thu được kết quả tương tự tại Rajasthan, bang vốn nổi tiếng là nơi có nạn trọng nam khinh nữ trầm trọng nhất Ấn Độ. Ở đó, người ta phát hiện thấy điều phụ nữ mong muốn nhất là có nguồn nước uống gần với nơi ở, còn đàn ông thì muốn xây dựng đường. Và lẽ dĩ nhiên những người đứng đầu là phụ nữ đầu tư cho nước uống nhiều hơn, và cho đường sá ít hơn.

Những nghiên cứu tiếp theo ở các địa phương khác đã chỉ rõ rằng người đứng đầu là phụ nữ gần như lúc nào cũng mang lại sự khác biệt. Với cùng một nguồn ngân sách hạn hẹp, phụ nữ có vẻ làm được nhiều việc hơn so với đàn ông, cũng như ít nhận hối lộ hơn theo số liệu ghi nhận được. Tuy nhiên lần nào chúng tôi trình bày kết quả khảo sát này ở Ấn Độ cũng nhận ý kiến phản đối. Có người từng đích thân đến một ngôi làng, trò chuyện với một pradhan là phụ nữ dưới sự giám sát của chồng bà. Họ tận mắt thấy những tờ áp phích vận động tranh cử trong đó hình ảnh của chồng ứng cử viên thậm chí còn nổi bật hơn hình của chính ứng cử viên. Những người phản bác đó không sai. Chúng tôi cũng từng có những cuộc trò chuyện như thế, cũng từng thấy những tờ áp phích như thế. Buộc phụ nữ phải trở thành các nhà lãnh đạo chính trị không phải là một cuộc cách mạng tức thời như đôi khi ta vẫn tưởng. Không phải một sớm một chiều mà phụ nữ có thể mạnh mẽ xông pha nắm lấy vai trò lãnh đạo và cải cách địa phương nơi mình sinh sống. Phụ nữ được bầu thường phải có mối quan hệ từ trước với ai đó trong lĩnh vực chính trị. Họ ít khi dám đứng ra làm chủ tọa cũng như ít phát biểu mỗi khi họp hành. Họ cũng ít được học hành đàng hoàng, ít có cơ hội va chạm với các vấn đề chính trị. Nhưng bất chấp tất cả những điều đó, bất chấp định kiến mà hàng ngày họ đang phải đối mặt, nhiều phụ nữ vẫn đang âm thầm giành lấy vai trò của mình.

Xóa nhòa ranh giới sắc tộc

Cuối cùng chúng tôi sẽ xét đến vai trò của sắc tộc trong việc bầu cử. Người ta tin rằng bầu cử có nguy cơ bị tác động bởi tư tưởng địa phương hẹp hòi. Cụ thể là ứng cử viên thuộc sắc tộc chiếm đa số sẽ giành chiến thắng bất kể là bản thân người đó có năng lực hay không.

Để đo lường lợi thế về mặt chính trị bắt nguồn từ định kiến sắc tộc, Leonard Wantchekon, nhà khoa học chính trị thuộc trường Đại học New York và cựu thủ lĩnh sinh viên đến từ Benin, đã thuyết phục các ứng cử viên tranh cử tổng thống (những người ông ta biết rất rõ từ thời sinh viên khi cùng tham gia phong trào ủng hộ dân chủ) chuẩn bị những bài phát biểu khác nhau cho những địa phương nhau nơi họ có các cuộc trò chuyện tiếp dân.

Tại những ngôi làng có tồn tại “chủ nghĩa bảo hộ lợi ích phe nhóm”, bài phát biểu thường nhấn mạnh vào gốc gác dân tộc của ứng cử viên cũng như hứa hẹn đem trường học và bệnh viện đến địa phương, tạo việc làm trong các cơ quan nhà nước cho những người cùng nguồn gốc. Ở những ngôi làng “đoàn kết đa sắc tộc”, cũng là ứng cử viên đó nhưng họ lại hứa hẹn thực hiện cải cách quốc gia trong lĩnh vực y tế sức khỏe, hướng đến hòa bình sắc tộc ở Benin. Các ngôi làng trong khảo sát được lựa chọn ngẫu nhiên và đều là sân nhà của ứng cử viên. Phần thắng thuộc về bài phát biểu nghiêng về chủ nghĩa bảo hộ lợi ích phe nhóm. Bình quân, ứng cử viên giành 80% phiếu bầu khi phát biểu về lợi ích nhóm, so với 70% phiếu tại những địa phương các sắc tộc sống đoàn kết.

Chính trị mang màu sắc sắc tộc gây tác động xấu vì nhiều lý do. Một là nếu cử tri lựa chọn dựa trên sắc tộc thay vì phẩm chất, thì chất lượng của ứng cử viên đại diện cho nhóm đa số sẽ đi xuống. Những ứng cử viên này chẳng cần phải nỗ lực đơn giản chỉ vì họ thuộc tầng lớp xã hội hay nhóm sắc tộc “phù hợp”, và điều đó đủ đảm bảo giúp họ thắng cử. Bang Uttar Pradesh, Ấn Độ vào những năm 80, 90 là một minh họa rõ nét, khi chính trị bị quyết định bởi yếu tố tầng lớp xã hội. Thời gian trôi qua, khắp nơi có tình trạng chính trị gia xuất thân từ tầng lớp chiếm đa số tham nhũng nghiêm trọng.[301] Bất kể là tầng lớp thấp hay tầng lớp thượng lưu chiếm đa số, người thắng cử xuất thân từ nhóm chiếm đa số đều có nguy cơ tham nhũng nhiều hơn. Đến những năm 90, 1/4 thành viên của Viện Lập pháp bị đệ đơn kiện.

Phải chăng bầu cử ở những quốc gia đang phát triển rốt cuộc đều bị yếu tố sắc tộc chi phối? Lâu nay rất nhiều học giả đồng quan điểm này. Theo họ, tư tưởng sắc tộc hẹp hòi là nền tảng của những xã hội truyền thống và có nguy cơ sẽ chi phối thái độ chính trị cho đến khi xã hội tiến bộ hơn.[302] Tuy nhiên bằng chứng cho thấy bầu cử chịu ảnh hưởng sắc tộc không ăn sâu bám rễ vào đời sống như ta thường nghĩ. Trong một thử nghiệm tại Uttar Pradesh trong thời gian bầu cử bang năm 2007, Abhijit, Donald Green, Jennifer Green và Rohini Pande đã phối hợp với một tổ chức phi chính phủ thực hiện chiến dịch phi đảng phái (sử dụng các vở kịch đường phố hay kịch múa rối) xoay quanh câu khẩu hiệu đơn giản “Đừng bầu cho giai cấp, hãy bầu cho các vấn đề phát triển” tại một số ngôi làng được lựa chọn ngẫu nhiên. Thông điệp giản dị này đã giảm xác suất cử tri chọn ứng cử viên cùng tầng lớp từ 25% xuống còn 18%.[303]

Tại sao một số người vốn bầu cử vì yếu tố giai cấp của ứng viên lại sẵn sàng đổi ý khi một tổ chức phi chính phủ đề nghị họ suy nghĩ lại? Câu trả lời là: thông thường cử tri biết rất ít thông tin khi bầu chọn. Họ thường chưa bao giờ gặp ứng cử viên, ngoại trừ hôm bầu cử, khi mà tất cả ứng viên xuất hiện và đưa ra những lời hứa hẹn giông giống nhau. Chẳng có cách nào phát hiện ai thanh liêm, ai tham nhũng. Và người ta thường cho rằng ứng cử viên nào cũng nhũng nhiễu như nhau. Cử tri cũng không biết nhiều về quyền lực thực sự của các thành viên cơ quan lập pháp. Ở Ấn Độ, chuyện người dân thành thị buộc tội nghị viện quốc hội vì tình trạng cống rãnh trong khu ổ chuột họ sinh sống không phải là chuyện hiếm gặp, dù trong thực tế cơ quan địa phương mới là đơn vị có trách nhiệm giải quyết. Các nhà lập pháp cảm thấy dù thế nào họ cũng phải chịu trách nhiệm mỗi khi có chuyện không hay xảy ra, kết quả là họ không có động lực mạnh mẽ để làm tốt vai trò của mình.

Khi tất cả các ứng cử viên đều giông giống nhau trong mắt cử tri (có lẽ là tệ hại như nhau), cử tri cảm thấy có lẽ họ nên bầu chọn dựa vào yếu tố giai cấp. Biết đâu chính trị gia được bầu sẽ nghĩ đến lợi ích giai cấp mà ra tay giúp đỡ? Mà suy cho cùng họ cũng đâu có gì để mất? Tuy nhiên nhiều người dân vẫn không thực sự tin tưởng vào yếu tố xuất thân, chính vì lẽ đó mà họ dễ lung lay.

Brazil là quốc gia cố gắng đem đến cho cử tri những thông tin hữu ích về ứng cử viên. Kể từ năm 2003, mỗi tháng 60 chính quyền thành phố tự trị trong cả nước rút thăm ngẫu nhiên trên chương trình xổ số truyền hình để xác định nơi bị kiểm toán. Kết quả kiểm toán được công bố công khai qua Internet và các phương tiện truyền thông địa phương. Công tác kiểm toán sẽ khiến quan chức tham nhũng bị ảnh hưởng. Trong cuộc bầu cử năm 2004, các quan chức bị phanh phui kết quả kiểm toán trước kỳ bầu cử sẽ có ít hơn 12% cơ hội được bầu. Ngược lại, những người trung thực có thêm 13% cơ hội được bầu nếu kết quả kiểm toán được công bố trước khi tiến hành bầu cử. Người ta phát hiện kết quả tương tự tại các khu ở chuột của Delhi. Cử tri có được thông tin về hiệu quả làm việc của ứng cử viên thường sẽ không bỏ phiếu ủng hộ nếu ứng cử viên đó làm việc yếu kém.[304]

Vậy thì chính trị không khác chính sách là bao. Nó có thể (và phải) được cải thiện từ bên rìa và xem ra những biện pháp can thiệp tưởng chừng như nhỏ bé sẽ tạo nên nhiều đổi thay đáng kể. Triết lý chúng tôi ủng hộ xuyên suốt cuốn sách này hoàn toàn có thể áp dụng cho lĩnh vực chính trị cũng như bất kỳ lĩnh vực nào khác. Đó là hãy nhìn sâu hơn, hiểu rõ cách người ta đưa ra quyết định và sẵn sàng thử nghiệm để thay đổi.

PHẢN BIỆN LẠI KINH TẾ CHÍNH TRỊ

Kinh tế chính trị (quan điểm được nhiều học giả nghiên cứu về phát triển đón nhận) cho rằng chính trị ưu việt hơn hẳn so với kinh tế: Các thể chế sẽ xác định và hạn chế phạm vi chính sách kinh tế.

Tuy nhiên như chúng tôi vừa chỉ ra, vẫn có thể cải thiện vai trò chức năng của các thể chế ngay cả ở những môi trường khá là gai góc. Rõ ràng không phải mọi vấn đề đều có thể giải quyết bằng cách này. Trên thực tế, một số người quyền lực có khả năng chịu bất lợi nếu cải cách diễn ra và do đó làm mọi cách gây cản trở điều đó, nhưng vẫn có những chuyện ta làm được, ví dụ: Các chính trị gia Brazil bị phanh phui kết quả kiểm toán không hề tìm cách ngăn chặn việc thi thành quy định này, báo chí Delhi cũng không do dự công bố hiệu suất làm việc của thành viên các cơ quan lập pháp. Bản thân những chính quyền chuyên chế như Indonesia hay Trung Quốc vẫn cho phép thực thi biện pháp dân chủ. Bài học quan trọng rút ra là phải tận dụng bất cứ điểm lỏng tay nào của thể chế chuyên chế đó. Điều này đúng với hệ thống chính sách. Chính sách không hoàn toàn bị chính trị chi phối. Chính sách tốt (đôi khi) vẫn có thể sinh ra từ những môi trường chính trị bất ổn. Và đáng nói hơn, chính sách tồi tệ (thường) nảy sinh trong môi trường tốt.

Indonesia dưới thời Suharto là ví dụ cho luận điểm thứ nhất. Suharto là một nhà độc tài khét tiếng tham nhũng. Mỗi khi ông ta ốm nặng, trị giá chứng khoán của các công ty do người thân ông ta nắm giữ đều bị tuột dốc. Điều này cho thấy quan hệ với ông ta là cực kỳ có giá trị.[305] Tuy nhiên, như đã bàn ở Chương 4, dưới thời Suharto, ở Indonesia tiền thu được từ dầu mỏ được sử dụng để xây dựng trường. Suharto cho rằng giáo dục là biện pháp hữu hiệu để truyền bá tư tưởng, áp dụng ngôn ngữ thống nhất cũng như tạo nên khối đoàn kết thống nhất trong nội bộ quốc gia. Như chúng tôi đã trình bày, chính sách này góp phần phát triển lĩnh vực giáo dục, cải thiện tiền lương cho các thế hệ được học hành tử tế hơn. Kèm theo mở rộng về giáo dục là chương trình quy mô cực lớn khuyến khích cải thiện chế độ dinh dưỡng cho trẻ em. Thông qua chương trình này, hơn 1 tỉ tình nguyện viên được huấn luyện để phổ biến thông tin về làng. Có lẽ một phần chính nhờ chính sách can thiệp này mà tình trạng suy dinh dưỡng ở trẻ em giảm xuống một nửa trong thời kỳ 1973-1993. Chúng tôi không có ý cho rằng chính quyền Suharto đem lại lợi ích cho người nghèo Indonesia. Điều chúng tôi muốn nhấn mạnh ở đây là động lực của giới chóp bu chính trị khá phức tạp, và đôi khi ở một thời điểm và nơi chốn nhất định, vì mục đích của mình họ có thể sẽ thực hiện một số chính sách mà hóa ra là có lợi cho người nghèo.

Và tất nhiên chuyện ngược lại cũng đúng. Thiện chí là yếu tố cần thiết để xây dựng chính sách phù hợp, nhưng đôi khi lòng tốt đi quá đà. Đôi khi những chính sách rất tồi tệ vẫn ra đời từ thiện chí vì người ta không hiểu vấn đề thực sự là gì. Hệ thống trường công thường không phổ cập được cho số đông vì mọi người nhầm tưởng chỉ những người thuộc tầng lớp thượng lưu mới học hành được. Y tá không đến chỗ làm vì chẳng ai đứng ra đảm bảo người dân cần đến dịch vụ y tế hoặc kỳ vọng quá cao đến phi thực tế về khả năng của y tá. Người nghèo không có nơi nào an toàn để gửi tiền tiết kiệm vì những tiêu chuẩn cao một cách phi lý mà Chính phủ đặt ra cho các tổ chức được phép nhận tiền gửi hợp pháp.

Một phần vấn đề nằm ở chỗ ngay cả khi chính phủ các nước giàu thiện chí, bản chất vấn đề cần giải quyết quá khó khăn. Chính phủ tồn tại chủ yếu để giải quyết những vấn để mà thị trường không thể giải quyết – chúng ta đã từng thấy nhiều trường hợp chính phủ cần phải can thiệp khi thị trường không làm tốt vai trò, chức năng của nó. Chẳng hạn nhiều bậc cha mẹ không tiêm phòng hay cho con uống thuốc xổ giun bởi vì họ không nghĩ đến lợi ích của y tế phòng ngừa ở những mặt khác, và cũng vì vấn đề thời gian không tiện như đã đề cập trong Chương 3. Họ không cho con cái học hành tử tế một phần vì không chắc con cái sẽ đền đáp khi trưởng thành. Các hãng sản xuất không vận hành nhà máy xử lý rác thải một phần vì tốn kém, một phần vì họ không quan tâm liệu nguồn nước có bị ô nhiễm hay không. Người ta dễ vượt đèn đỏ thay vì dừng lại ở ngã tư khi đèn tín hiệu báo dừng. Còn vô vàn ví dụ tương tự. Kết quả là các quan chức chính phủ (viên chức hành chính, nhân viên kiểm tra mức độ ô nhiễm, cảnh sát, bác sĩ) không được trả lương theo đúng giá trị dịch vụ mà họ đem đến cho chúng ta. Khi cảnh sát viết phiếu phạt, chúng ta phàn nàn, chứ không hề khen ngợi vì anh ta đã làm tốt nhiệm vụ của mình và gìn giữ trật tự an toàn chung. Không như chủ cửa hàng thực phẩm, người này cung cấp giá trị bằng cách bán trứng cho chúng ta, và khi ta thanh toán tiền trứng, chúng ta biết mình đang trả cho giá trị xã hội mà người bán hàng cung ứng.

Có thể suy ra hai điều rất quan trọng từ quan sát đơn giản này: Thứ nhất, chẳng có cách nào dễ dàng đánh giá hiệu quả làm việc của công chức nhà nước. Đây là lý do tại sao có quá nhiều quy định nên làm hay không nên làm cho nhân viên hành chính (hay cảnh sát, thẩm phán). Thứ hai, cám dỗ phá vỡ luật lệ khi nào cũng tồn tại, đối với công chức nhà nước cũng như đối với chúng ta. Chính điều này sẽ dẫn đến tham nhũng và xao nhãng trách nhiệm.

Vì thế nên nguy cơ xảy ra nạn tham ô và tắc trách đầy rẫy ở bất kỳ chính phủ nào, nhưng những nguy cơ đó sẽ trầm trọng hơn trong ba trường hợp sau: Thứ nhất, khi chính phủ cố áp đặt người dân làm những việc mà người ta không thực sự coi trọng, chẳng hạn như tiêm phòng cho con. Thứ hai, khi người ta nhận được nhiều hơn những gì họ phải trả; ví dụ, cung cấp giường bệnh miễn phí cho người bệnh bất kể thu nhập dễ khiến người giàu đút lót để chen ngang hàng. Thứ ba, khi công chức nhà nước không được trả lương đúng với công sức bỏ ra, không được quản lý chặt chẽ cũng như không có gì nhiều để mất nếu chẳng may bị sa thải.

Bằng chứng từ nhiều chương trước đã cho thấy những vấn đề này trầm kha hơn ở những nước nghèo. Tình trạng thiếu thông tin cần thiết và việc chính phủ thất bại hết lần này đến lần khác đã khiến người dân không còn mấy tin tưởng vào mệnh lệnh tuyệt đối của chính phủ. Cần phải cung ứng dịch vụ công với mức giá thấp hơn giá thị trường rất nhiều để giải quyết tình trạng nghèo đói cùng cực. Và vì người dân không biết chính xác quyền của mình là gì nên không thể đòi hỏi hay giám sát hoạt động cung ứng những dịch vụ công ấy một cách hiệu quả; rồi nguồn ngân sách chính phủ để chi trả cho viên chức nhà nước cũng hạn chế, v.v…

Đây là lý do chủ yếu tại sao các chương trình của chính phủ (và các chương trình tương tự do các tổ chức phi chính phủ và các tổ chức quốc tế thực hiện) thường không có tác dụng. Thất bại thường không phải do một nhóm cụ thể nào gây ra như nhiều nhà kinh tế chính trị đã chỉ ra. Thất bại là vì người dân không hiểu về hệ thống và chẳng ai bận tâm đến việc thay đổi nhận thức chưa đúng này. Trong những trường hợp như thế, phải xác định được cách làm hiệu quả và đi đầu thực hiện thì mới mong thay đổi được.

Tình trạng nhân viên y tế không tới chỗ làm là một minh họa đáng buồn nhưng rất sát cho luận điểm thứ hai. Hẳn bạn vẫn còn nhớ trong Chương 3 về y tế, các y tá tại quận Udaipur đã rất bực bội vì chúng tôi tham gia vào dự án nhằm khiến họ đến chỗ làm thường xuyên hơn. Rốt cục những y tá đó đắc thắng: Chương trình mà chúng tôi phối hợp thực hiện với chính quyền địa phương và tổ chức phi chính phủ Seva Mandir là một thảm họa không hơn không kém.

Sau khi nhìn vào số liệu điều tra mà chúng tôi và Seva Mandir thu thập, thể hiện các y tá không có mặt tại trạm xá ít nhất trong nửa số thời gian làm việc, người đứng đầu chính quyền quận đã quyết định thắt chặt quy định về thái độ làm việc chuyên cần của y tá. Chương trình ra đời từ đó. Theo quy định mới, y tá trực phải có mặt tại trung tâm y tế cả ngày vào mỗi thứ Hai. Trong ngày hôm đó, nữ y tá này không được phép đi thăm bệnh (người ta thường viện lý do này để lấy cớ không phải đến chỗ làm). Seva Mandir được trả tiền để giám sát việc có mặt của y tá. Mỗi y tá nhận một con dấu đóng ngày tháng và được yêu cầu phải đóng vào sổ ghi gắn trên tường trung tâm nhiều lần trong ngày thứ Hai để chứng tỏ mình có mặt ở chỗ làm. Những ai vắng mặt ít nhất 50% thời gian sẽ bị trừ lương.

Để đánh giá tính hiệu quả của chính sách mới này, chúng tôi đã cử những nhân viên nghiên cứu khảo sát độc lập đến ghi chép tình trạng vắng mặt ở cả các trung tâm y tế do Seva Mandir giám sát và những trung tâm khác (cũng áp dụng quy định mới nhưng không có ai giám sát).[306] Ban đầu mọi chuyện diễn ra theo đúng như dự tính. Mức độ chuyên cần của y tá tăng từ khoảng 30% lên tới 60% vào tháng 8/2006 tại các trung tâm được Seva Mandir giám sát, nhưng vẫn không đổi ở những nơi khác. Mọi người (ngoại trừ các y tá đã tỏ rõ thái độ trong lần trò chuyện với chúng tôi) đều hân hoan vui mừng. Nhưng rồi đến khoảng tháng 11, gió đổi chiều. Mức độ chuyên cần ở những trung tâm có giám sát bắt đầu giảm, giảm nữa, giảm mãi. Đến tháng 4/2007, những trung tâm được giám sát lẫn không được giám sát đều vận hành hệt như nhau, nghĩa là đều tệ hại như nhau.

Khi xem xét cẩn thận điều gì đã diễn ra, chúng tôi phát hiện thấy một thực tế đáng kinh ngạc là tỉ lệ vắng mặt được ghi nhận vẫn ở mức thấp ngay cả khi chương trình thất bại. Nhưng số “ngày miễn trừ” tăng vọt. Đó là những ngày y tá có lý do nào đó để không đến trung tâm y tế (tập huấn và họp hành là những nguyên nhân phổ biến nhất). Chúng tôi cố gắng tìm hiểu tại sao số ngày miễn trừ lại tăng cao đột ngột như vậy; không thể tìm biên bản cuộc họp hay tập huấn nào vào những ngày đó. Lý giải khả dĩ duy nhất là hẳn những người chịu trách nhiệm giám sát đã quyết định nhắm mắt làm ngơ khi các y tá đột ngột báo cáo thêm đến 30% số ngày miễn trừ. Y tá tại các trung tâm được giám sát rốt cuộc lại thu được lợi trong dự án lần này – họ phát hiện ra cấp trên của mình thờ ơ đến mức nào đối với việc họ có mặt ở chỗ làm hay không. Đã có thời điểm, mức độ chuyên cần tại các trung tâm được giám sát giảm thấp hơn cả những nơi không có ai giám sát. Tình hình đáng lo ngại đó tiếp diễn đến hết thời gian khảo sát. Đến cuối chương trình, y tá tại các trung tâm có giám sát chỉ đến chỗ làm 25% thời gian làm việc. Chẳng có một lời than phiền nào. Dân làng đã quá quen với chuyện trung tâm y tế không hoạt động đến mức không còn chút quan tâm nào đối với hệ thống y tế. Trong những lần ghé thăm làng, chúng tôi hầu như không thể tìm được ai xác nhận việc y tá vắng mặt. Người ta từ bỏ mọi hy vọng vào hệ thống y tế công và cảm thấy không đáng phải quan tâm, chứ đừng nói tới chuyện mất công phàn nàn.

Neelima Khetan, người đứng đầu tổ chức Seva Mandir, đưa ra một lý giải thú vị cho sự thất bại của chương trình. Bản thân Khetan là một người rất gương mẫu. Bà đặt ra tiêu chuẩn khá cao trong công việc và đòi hỏi mọi người phải tuân theo, do đó bà cảm thấy rất chướng mắt khi các y tá tỏ ra quá thờ ơ với công việc của mình. Tuy nhiên bà đã phát hiện ra khối lượng công việc điên rồ mà các y tá đáng ra phải làm: Đến trung tâm y tế 6 ngày/tuần. Ký tên xác nhận, sau đó mang túi thuốc đến một thôn kiểm tra một vòng. Muốn đến thôn thì phải đi bộ gần năm km ngay cả trong thời tiết nắng nóng cao độ. Phải đi từ nhà này sang nhà khác để kiểm tra tình hình sức khỏe của phụ nữ trong độ tuổi mang thai và trẻ em. Phải cố thuyết phục cho được vài người phụ nữ không mấy quan tâm về các biện pháp triệt sản. Sau năm, sáu giờ đồng hồ thăm bệnh, người y tá lại phải đi bộ về lại trung tâm. Ký xác nhận. Bắt xe buýt về nhà cách chỗ làm hai tiếng đồng hồ.

Rõ ràng không ai có đủ sức làm chừng đó việc hết ngày này sang ngày nọ. Mà trên thực tế cũng không ai kỳ vọng y tá sẽ làm hết mọi công việc được đề ra. Nhưng vậy thì họ nên làm gì? Các y tá tự đặt ra quy tắc của riêng mình. Trong quá trình trò chuyện, họ khẳng định rất rõ là chúng tôi không thể mong họ đi làm trước 10 giờ sáng. Mặc dù giờ trung tâm mở cửa được dán rõ ràng trên tường là 8 giờ sáng.

Rõ ràng quy định về trách nhiệm của y tá không đặt ra nhằm mục tiêu gieo tiếng xấu cho toàn bộ hệ thống chăm sóc sức khỏe Ấn Độ. Ngược lại, đó có thể là ý tưởng vẽ ra trên giấy của một quan chức tốt bụng. Người này có cách nhìn nhận riêng về những gì hệ thống nên làm nhưng lại không mấy chú ý tới nhu cầu thực sự ở cấp địa phương. Vấn đề này chúng tôi gọi tắt là “ba chữ T”: tư tưởng cao vời, thiếu hiểu biết, và thói trì trệ. Chính vấn đề này đã gây không ít khó khăn cho nhiều nỗ lực lẽ ra có thể giúp đỡ người nghèo.

Khối lượng công việc đè lên vai các y tá đặt trên tư tưởng cao vời coi y tá là những nhân viên xã hội tận tụy, thiếu hiểu biết về tình hình thực tế tại địa phương, chủ yếu chỉ đúng trên giấy tờ vì thói trì trệ quan liêu. Thay đổi quy định để khối lượng công việc sát thực tế hơn không đủ để khiến y tá đi làm đều đặn trở lại, nhưng đó phải là bước đi cần thiết đầu tiên.

Vấn đề ba chữ T cũng tác động tiêu cực đến nỗ lực của Ấn Độ nhằm đưa nhà trường tới gần hơn với phụ huynh và học sinh. Trong cải cách giáo dục cơ bản vừa qua, chính phủ Ấn Độ áp dụng quan điểm “cha mẹ vào cuộc” để cùng giải quyết những vấn đề mà trường tiểu học có thể bỏ sót. Chương trình Sarva Siksha Aviyan (SSA) được chính quyền bang đầu tư rất lớn nhằm cải thiện chất lượng giáo dục. Theo đó, mỗi ngôi làng phải thành lập một “ủy ban giáo dục của làng” (gọi tắt là VEC, tương đương với Hiệp hội phụ huynh – giáo viên của Mỹ nhưng ở cấp độ địa phương) để giúp điều hành trường học, tìm cách cải thiện chất lượng giảng dạy và báo cáo mỗi khi có vấn đề. Đặc biệt, VEC có quyền đệ đơn xin quỹ để tăng cường giáo viên cho nhà trường. Nếu được cấp đủ tiền, ủy ban này có quyền thuê và trong trường hợp cần thiết, sa thải giáo viên tăng cường này. Đây là quyền lực đáng kể vì thuê giáo viên rất tốn kém. Nhưng trong khảo sát chúng tôi tiến hành ở quận Jaunpur thuộc bang Uttar Pradesh (bang đông dân nhất Ấn Độ), sau gần năm năm chương trình đi vào hoạt động, 92% phụ huynh học sinh chưa từng nghe nói tới VEC. Ngoài ra, khi chúng tôi phỏng vấn những bậc cha mẹ là thành viên của ủy ban VEC, cứ bốn người thì có một người không biết họ là thành viên; còn trong số những người biết mình là thành viên thì khoảng 2/3 không biết đến chương trình Sarva Siksha Aviyan và quyền được thuê giáo viên.

Chương trình này cũng chịu tác động bởi vấn đề ba chữ T quen thuộc. Chương trình ra đời bắt nguồn từ tư tưởng cao vời là quyền lực nên trao cho người dân, được thiết kế mà thiếu hiểu biết về điều người dân thực sự cần cũng như cách thức vận hành của làng xã. Và đến lúc chúng tôi bắt tay vào nghiên cứu thì chương trình còn tồn tại hoàn toàn chỉ do thói trì trệ quan liêu. Trong nhiều năm không ai buồn bận tâm đến chương trình, ngoại trừ viên chức nào đó vẫn ngày ngày cần mẫn điền vào các bảng biểu.

Chúng tôi có tiến hành hợp tác với Pratham, tổ chức phi chính phủ của Ấn Độ hoạt động trong lĩnh vực giáo dục và chịu trách nhiệm thực hiện Báo cáo tình hình giáo dục hàng năm (ASER) và chương trình Read India như đã đề cập trong Chương 4 về chủ đề giáo dục. Chúng tôi hy vọng nếu các bậc cha mẹ nhận thức đầy đủ hơn về quyền của mình thì có thể thổi một luồng sinh khí mới vào VEC. Pratham gửi các nhóm nhân viên hiện trường đến 65 ngôi làng được chọn lựa ngẫu nhiên để thông báo và vận động cha mẹ về quyền họ có được trong khuôn khổ chương trình Sarva Siksha Aviyan.[307] Tuy nhiên nếu chỉ nói cho người ta biết những gì có thể làm được mà không chỉ ra những điều nên làm thì có sẽ không hiệu quả. Xuất phát từ lo ngại này, tại nhóm 65 ngôi làng khác nhân viên Pratham dạy những người quan tâm đến chương trình cách tiến hành kiểm tra “thăm dò” kỹ năng đọc và làm toán, vốn là vấn đề trọng tâm trong Báo cáo ASER, cũng như cách chuẩn bị phiếu báo cáo. Bàn về phiếu báo cáo (trong đó số trẻ em biết đọc biết viết thấp ở mức thê thảm ở hầu hết các ngôi làng) là bước đầu tiên để đi đến bàn về vai trò tiềm năng của cha mẹ và ủy ban VEC.

Nhưng sau một năm thực hiện chương trình, không có biện pháp nào trong số những biện pháp can thiệp này lôi kéo được sự vào cuộc của phụ huynh; hoạt động của VEC hay chuyện học hành của con trẻ (điều mà chúng tôi đặc biệt quan tâm) cũng chẳng có chuyển biến nào. Không phải cộng đồng không sẵn sàng hành động. Nhân viên Pratham cũng đã yêu cầu dân làng chọn ra một vài tình nguyện viên. Những người này được huấn luyện các kỹ năng của chương trình Read India để dạy trẻ em cách đọc, sau đó mở các lớp phụ đạo ban đêm. Những người tình nguyện sẵn sàng đứng ra và đã dạy rất nhiều lớp học. Như đã thấy ở Chương 4, khả năng đọc của trẻ em được cải thiện đáng kể tại những ngôi làng này.

Có sự khác nhau là do người dân được giao nhiệm vụ rõ ràng: Chọn ra tình nguyện viên và đưa những đứa trẻ cần được giúp đỡ đến lớp học phụ đạo. Giao nhiệm vụ như vậy rõ ràng hơn nhiều so với những mục tiêu tham vọng xa vời như thuyết phục người dân vận động chính quyền để thuê thêm giáo viên, hay buộc giáo viên phải đến trường như chương trình SSA đã thực hiện. Ở Kenya, theo một nghiên cứu, nếu hội phụ huynh học sinh được giao một nhiệm vụ rõ ràng thì sẽ các bậc cha mẹ sẽ dễ dàng thực hiện hơn. Các hội phụ huynh cũng được cấp một khoản tiền để thuê thêm giáo viên, tại một số nơi người ta còn được giao thêm trách nhiệm phải kiểm tra giám sát chất lượng giảm dạy của giáo viên thuê thêm này, cũng như đảm bảo nhà trường sử dụng giáo viên mới một cách phù hợp. Chương trình thực hiện thành công tất cả các trường học. Tác động càng mạnh mẽ ở những trường hội phụ huynh được yêu cầu kiểm tra, giám sát.[308] Như vậy việc các bậc phụ huynh phối hợp với nhà trường có thể đem lại hiệu quả, tuy nhiên cần phải nghĩ ra được nhiệm vụ phù hợp để giao cho họ.

Điều mà hai ví dụ trên đây (y tá và hội phụ huynh) cho thấy là sự lãng phí trên quy mô lớn và thất bại của chính sách thường xảy ra không phải vì vấn đề cấu trúc sâu xa nào cả, mà vì sự lười biếng động não ở giai đoạn xây dựng chính sách. Chính trị tốt cũng có thể là điều kiện cần cho sự ra đời của những chính sách phù hợp; nhưng chắc chắn không phải là điều kiện đủ.

Vì vậy chẳng có lý do gì để tin rằng chính trị luôn ưu việt hơn chính sách theo như quan điểm kinh tế chính trị. Chúng ta hiện có thể bước một bước xa hơn và thay đổi trật tự giữa chính sách và chính trị. Phải chăng chính sách tốt là bước đầu tiên để xây dựng một nền chính trị phù hợp?

Cử tri điều chỉnh quan điểm của mình dựa trên những gì diễn ra quanh họ, ngay cả khi ban đầu họ có thể còn nhiều định kiến. Những người làm chính sách là nữ giới ở Ấn Độ là một ví dụ.

Trong khi giới chức cao cấp ở Delhi vẫn cho rằng luật pháp không nên thừa nhận việc trao quyền cho phụ nữ, người dân ở cấp địa phương lại cởi mở hơn với quan niệm ngược lại. Trước khi thực hiện chính sách dành ra 1/3 số ghế lãnh đạo panchayat cho phụ nữ, rất ít phụ nữ được nắm giữ vị trí quan trọng. Ở Tây Bengal, tại những hội động làng chưa từng dành riêng vị trí trong hội đồng làng cho phụ nữ, năm 2008 chỉ 10% các pradhan là phụ nữ. Không có gì ngạc nhiên khi tỉ lệ này tăng lên 100% khi áp dụng dành riêng một số vị trí cho phụ nữ. Khi vị trí “để dành” đó bỏ trống, phụ nữ có nhiều khả năng được bầu lại hơn: Tỉ lệ phụ nữ được bầu tăng lên 13% nếu ghế trống đó trước đây từng được dành trước và tăng lên 17% nếu từng được dành trước hai lần. Tương tự cho đại diện chính quyền thành phố ở Mumbai.

Một lý do có thể kể đến là thái độ của cử tri đối với phụ nữ đã thay đổi. Tại Tây Bengal[310], người ta tiến hành đo lường định kiến về năng lực bằng cách yêu cầu dân làng nghe đoạn phát biểu của những người đứng đầu. Bài phát biểu giống nhau nhưng có người được cho nghe giọng nam, một số người nghe giọng nữ. Sau khi nghe đoạn băng phát biểu, người dân được yêu cầu phải đánh giá chất lượng. Tại những làng chưa bao giờ áp dụng chế độ dự trù sẵn vị trí lãnh đạo cho phụ nữ, (do đó chưa từng chứng kiến một người lãnh đạo là phụ nữ), đàn ông nghe đoạn phát biểu giọng “nam” đưa ra đánh giá ủng hộ cao hơn những người nghe bài phát biểu bằng giọng “nữ”. Trái lại, tại những làng từng dành ghế trong hội đồng cho phụ nữ, đàn ông tỏ ra thích bài phát biểu bằng giọng “nữ” hơn. Đàn ông công nhận phụ nữ có khả năng thực thi chính sách tốt, nên đã thay đổi quan niệm về những người lãnh đạo là nữ giới. Do đó, dự phòng tạm thời 1/3 số ghế cho phụ nữ không chỉ gia tăng nguồn nước uống cho làng mà còn góp phần biến đổi vai trò của phụ nữ trong lĩnh vực chính trị.

Chính sách tốt cũng có thể giúp phá bỏ vòng luẩn quẩn kỳ vọng thấp: Khi chính phủ bắt đầu cung ứng nhiều giá trị xã hội hơn, người dân sẽ bắt đầu nhìn nhận chính trị nghiêm túc hơn. Và thay vì ngoảnh mặt làm ngơ hay bầu cử một cách thiếu suy nghĩ cho những người cùng nguồn gốc hay liên minh chống lại chính phủ, người dân sẽ gây áp lực yêu cầu chính phủ cung ứng thêm nữa.

Một nghiên cứu tại Mexico[311] so sánh hành vi bầu cử trong kỳ bầu cử tổng thống năm 2000 tại những ngôi làng tiếp nhận chương trình phúc lợi xã hội PROGRESA trong 6 tháng với những nơi hưởng lợi trong vòng 20 tháng. Đây là chương trình chuyển tiền mặt cho người nghèo nếu họ đồng ý cho con em đến trường và lui tới các trung tâm khám chữa bệnh thường xuyên. Tổng số phiếu bầu và tỉ lệ bầu cho đảng PRI (đảng thực hiện chương trình PROGRESA) đều cao hơn ở những nơi người dân được hưởng lợi từ chương trình lâu hơn. Không thể nói các hộ gia đình bị chương trình này “mua chuộc” vì lúc bấy giờ tất cả mọi người đều được hưởng lợi và hiểu rõ luật. Chính thành công của chương trình trong việc cải thiện chất lượng y tế và giáo dục đã khiến các gia đình hưởng lợi từ chương trình lâu hơn bắt đầu nhận ra lợi ích trong cuộc sống của mình. Do đó, họ phản ứng bằng cách tham gia tích cực hơn (tổng số phiếu bầu) và đền đáp đảng khởi xướng chương trình này (bầu nhiều hơn cho đảng PRI). Giữa vô vàn những lời hứa hão huyền từ giới chính trị gia, những thành tựu hiển hiện có thể thấy tận mắt, sờ tận tay sẽ đem đến cho cử tri nhiều thông tin hữu ích về việc các ứng cử viên có thể làm gì trong tương lai.

Vì thiếu lòng tin nên trong cuộc thử nghiệm năm 2001 tại Benin, Wantchekon nhận thấy những thông điệp có nội dung nghiêng về lợi ích phe nhóm thành công hơn những thông điệp về lợi ích chung chung. Khi các chính trị gia nói chuyện to tát về “lợi ích chung”, chẳng ai thèm để ý. Ít ra, cử tri vẫn có thể tin tưởng được thông điệp về lợi ích phe nhóm. Nếu thông điệp “lợi ích chung” rõ ràng hơn, tập trung vào những đề xuất cụ thể kèm theo kế hoạch thực hiện mà cử tri có thể kiểm tra sau khi ứng viên được bầu, thì có thể họ sẽ thay đổi suy nghĩ về ứng cử viên này.

Thử nghiệm tiếp theo do Wantchekon tiến hành vào trước kỳ bầu cử năm 2006 đã chỉ ra rằng cử tri sẵn sàng ủng hộ những chính trị gia nghiêm túc xây dựng và giải thích các chính sách xã hội với họ.[312] Wantchekon và những nhà lãnh đạo xã hội dân sự khác tại Benin bắt tay vào tiến hành một chương trình tư vấn với quy mô lớn: “Bầu cử 2006: Lựa chọn chính sách nào?” Có bốn ban tư vấn cho các lĩnh vực giáo dục, y tế công, quản lý nhà nước và quy hoạch đô thị. Bốn chuyên gia (hai người từ Benin, hai người từ các nước láng giềng Niger và Nigeria) cung cấp các báo cáo nghiên cứu chuyên sâu với nhiều đề xuất về mặt chính sách. Tất cả những đề xuất này đều rất bao quát và không hề nhắc tới lợi ích phe nhóm. Tất cả các đảng phái đại diện trong Quốc hội cũng như đại diện từ nhiều tổ chức phi chính phủ đều tham gia hội thảo. Sau hội thảo, nhiều đảng tình nguyện áp dụng thử nghiệm những đề xuất trong hội thảo làm nền tảng cho chiến dịch tranh cử. Người ta thực hiện tại các ngôi làng được lựa chọn ngẫu nhiên, tại các buổi họp thị trấn. Ở đó các đề xuất được trình bày chi tiết và người tham gia có cơ hội đặt câu hỏi và nêu ý kiến. Còn tại những làng đối chứng, người ta tiến hành kiểu hội họp chính trị như thông thường với sự kết hợp giữa thông điệp về lợi ích phe nhóm và những đề xuất chính trị bao quát nhưng mơ hồ. Lần này kết quả đảo ngược: Thay vì ủng hộ thông điệp đậm màu sắc bảo hộ lợi ích phe nhóm, người dân bầu cử nhiều hơn và ủng hộ mạnh mẽ hơn tại những ngôi làng tổ chức họp thị trấn và đưa ra bàn luận các đề xuất chính sách cụ thể.

Kết quả này chứng tỏ rằng một thông điệp đáng tin có thể thuyết phục cử tri ủng hộ những chính sách hướng đến lợi ích chung. Một khi đã có niềm tin, động lực thúc đẩy bản thân chính trị gia cũng thay đổi. Ông ta bắt đầu cảm thấy nếu mình làm điều tốt đẹp thì sẽ được đánh giá cao và tái đắc cử. Động cơ của đa số những người nắm giữ quyền lực thường rất phức tạp. Ngay cả khi họ tham ô, họ vẫn muốn được quần chúng tin yêu, muốn làm tròn trách nhiệm của mình vì họ có quan tâm và vì việc làm đó sẽ củng cố chiếc ghế họ đang ngồi. Những người này sẵn sàng làm chuyện này chuyện kia để đề xướng thay đổi, miễn là những thay đổi đó không hoàn toàn trái với lợi ích kinh tế của họ. Một khi chính phủ chứng minh mình đang cung ứng nhiều giá trị xã hội hơn và thu được lòng dân, sẽ có nhiều cơ hội mới mở ra. Chính phủ nay có thể không phải lo nghĩ quá nhiều vấn đề ngắn hạn, không cần phải giành ủng hộ của cử tri bằng mọi giá, không cần phải mị dân bằng những tặng phẩm cho không. Đây chính là cơ hội để chính phủ thiết kế chính sách phù hợp hơn với tầm nhìn xa hơn. Như đã thấy ở Chương 4, thành công của chương trình PROGRESA đã khuyến khích Vicente Fox, tổng thống kế nhiệm sau khi đảng PRI mất quyền lực ở Mexico, tiếp tục phát triển thay vì hủy bỏ chương trình này. Hơn thế, nhiều chương trình tương tự đã lan rộng khắp châu Mỹ La tinh và các quốc gia khác trên thế giới. Những chương trình này ban đầu có thể không thu hút người dân bằng những tặng phẩm cho không, vì gia đình phải làm điều gì đó mới nhận được tiền. Tuy nhiên người ta tin (dù có thể chưa đúng) rằng có điều kiện ràng buộc là một phần không thể thiếu để “phá vỡ vòng luẩn quẩn đói nghèo”. Kết quả khích lệ thu được là các đảng, cánh tả lẫn cánh hữu, bắt đầu cảm thấy nên coi quan điểm dài hạn là hạt nhân của chương trình hành động.

Nhiều nhà hoạch định chính sách và học giả phương Tây vẫn rất bi quan về thể chế chính trị ở các quốc gia đang phát triển. Tùy thuộc vào khuynh hướng chính trị, họ đổ lỗi hoặc cho thể chế điền địa lạc hậu, hoặc cho tội lỗi bắt nguồn từ phương Tây – chính sách thực dân và các thể chế chính trị bóc lột – hay đơn giản là văn hóa quốc gia vốn như thế. Dù lý do là gì đi nữa, quan điểm này khẳng định thể chế chính trị bất cập là nguyên nhân khiến các nước nghèo cứ nghèo mãi và khó thoát khỏi tình trạng nghèo đói. Một số người cảm thấy đây là lý do từ bỏ hy vọng; có người lại mong muốn áp đặt thay đổi thể chế từ bên ngoài.

Easterly và Sachs đều không thể im lặng trước những lập luận trên đây, dù lý do phản đối khác nhau. Easterly thấy các “chuyên gia” phương Tây không có lý do gì để phán xét liệu thể chế chính trị tại một nơi khác là xấu hay tốt trong bối cảnh cụ thể của quốc gia đó. Sachs lại tin rằng thể chế kém cỏi là căn bệnh của những nước nghèo: Chúng ta có thể giải quyết được vấn đề đói nghèo dù trong chừng mực hạn chế, ngay cả ở những nơi có thể chế tồi tệ bằng cách tập trung vào những chương trình cụ thể, có thể đo lường được; giúp người dân giàu có hơn và có điều kiện học hành tử tế hơn, từ đó khởi động một chu trình tích cực tạo tiền đề cho thể chế phù hợp xuất hiện.

Chúng tôi đồng ý với cả hai: Nếu chỉ tập trung vào THỂ CHẾ vĩ mô vì cho rằng đó là điều kiện cần và đủ để đem lại những thay đổi tốt đẹp thì xem ra không hợp lý. Hạn chế về mặt chính trị là có thật, và điều này khiến ta khó mà tìm ra các giải pháp vĩ mô cho những vấn đề to tát. Nhưng vẫn có nới lỏng đáng kể đủ để cải thiện thể chế và chính sách từ phía ngoài rìa. Suy xét cẩn thận về động lực và hạn chế của mọi người (người nghèo, viên chức nhà nước, người đóng thuế, chính trị gia đắc cử và v.v…) có thể giúp xây dựng các chính sách và thể chế phù hợp hơn, ít có nguy cơ bị nạn tham ô hay tắc trách bóp méo hơn. Những thay đổi này không phải một sớm một chiều nhưng hoàn toàn có thể tự duy trì và phát triển. Đây có thể là khởi đầu cho một cuộc cách mạng âm thầm.